(DĐĐT) Phân cấp đầu tư giữa trung ương và địa phương (gọi tắt là PCĐT) ở nước ta về thực chất là sự phân chia quyền lực và trách nhiệm quản lý nhà nước giữa các cơ quan trung ương (Quốc hội, Chính phủ, bộ, ngành…) với các cấp chính quyền địa phương (trọng tâm là Hội đồng nhân dân-HĐND, Ủy ban nhân dân-UBND và các đơn vị sở, ngành liên quan, về các hoạt động liên quan đến đầu tư (trước hết từ nguồn vốn ngân sách nhà nước-NSNN hoặc có nguồn gốc NSNN) trong phát triển các lĩnh vực kinh tế-xã hội.

Đến nay, quá trình PCĐT đã được thực hiện rất đáng kể, ở mức độ cả bề rộng, lẫn bề sâu trong hệ thống quản lý nhà nước các cấp. HĐND, UBND các cấp đã được tăng thêm thẩm quyền, trách nhiệm trong việc quyết định: quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, các dự án đầu tư trong nước và đầu tư nước ngoài, phân bổ và điều hành ngân sách địa phương, quản lý đất đai, tài nguyên, doanh nghiệp, quản lý các hoạt động sự nghiệp và quyết định một số vấn đề về tổ chức bộ máy, cán bộ công viên chức.

Thủ đô Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh đã được thí điểm phân cấp nhiều hơn trong một số lĩnh vực, từ đó rút ra những bài học bổ ích để tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh…

Những kết quả đạt được về phân cấp những năm vừa qua đã góp phần phát huy được tính chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương; tăng cường khai thác các nguồn lực xã hội cả trong và ngoài NSNN, trong nước và quốc tế; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, phục vụ tốt hơn nhu cầu của tổ chức và lợi ích của nhân dân.

Nhưng từ thực tế cũng cho thấy, PCĐT hiện đang bộc lộ một số bất cập như: Chưa bảo đảm sự quản lý nhà nước thống nhất, còn biểu hiện phân tán, cục bộ; kỷ luật, kỷ cương hành chính chưa nghiêm; chưa chú trọng việc thanh tra, kiểm tra đối với những việc đã phân cấp cho địa phương; Chưa phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước, tổ chức cung cấp dịch vụ công, đại diện chủ sở hữu đối với các tổ chức kinh tế nhà nước và tài sản nhà nước.

Quá trình PCĐT còn chưa đồng bộ giữa phân cấp nhiệm vụ, phân cấp quyền lực, tài chính, phân cấp về quản lý nhân sự; chưa tạo điều kiện thực tế cho địa phương chủ động cân đối các nguồn lực và các nhu cầu cụ thể của mình; và các quy định phân cấp hiện hành chưa phù hợp với thực tiễn của mỗi khu vực, vùng lãnh thổ, chưa phân biệt rõ sự khác nhau giữa quản lý nhà nước đối với đô thị và nông thôn.

Đặc biệt, cơ chếPCĐThiện nay cũng bộc lộ khá rõnhững tác động tiêu cực thể hiện rõ nét trongsự tự phát và gia tăng đột biếnsố lượng các dự án được cấp phép chủ yếu trong các lĩnh vực đòi hỏi nhiều năng lượng, sử dụng nhiều tài nguyên, ít tạo ra hàng hóa, nhất là dự án sân golf, thép, lọc dầu, bất động sảnvà khai thác tài nguyên không tái tạo.

Đồng hành với xu hướng này là sự bùng nổ ở nhiều địa phương“làn sóng” rút giấy phép đầu tư hàng loạt dự ánthời gian gần đây (tỉnh Bắc Ninh có 46 dự án bị rút giấy phép, Tây Ninh có 22 dự án, Lâm Đồng 29 dự án, Ninh Thuận 12 dự án, Phú Quốc-Kiên Giang12 dự án, và ở Dung Quất-Quảng Ngãi23 dự án...) do các chủ đầu tư không đủ năng lực tài chính, các mục tiêu trong giấy phép đã cấp không được thực hiện, tiến độ bị ngưng trệ, kéo dài hoặc doanh nghiệp lập dự án với mục đích chiếm dụng đất, chuyển nhượng để hưởng lợi.

Việc không phải thẩm định nguồn vốn thực hiện dự án là một sự cải cách đáng kể.Nhưng điều đó khiến các địa phương có thể lúng túng trước các dự án đăng ký hàng trăm triệu đến hàng tỉ USD vốn và đi kèm theo đó là áp lực hậu kiểm. Dù thủ tục đầu tư đã thông thoáng hơn, nhưng nhiều địa phương cho biết, họ đang phải chịu áp lực khác trong việc tiền kiểm các dự án, khi mà mức độ phức tạp về công nghệ, tính chất của dự án ngày càng tăng, trong khi nhân lực của các ban quản lý lại thiếu và yếu…

Hơn nữa, việc thẩm định đầu tư dự án sử dụng ngân sách hầu hết do các cơ quan quản lý nhà nước đảm nhận, chưa có cơ chế để các tổ chức tư vấn độc lập tham gia và mang ý nghĩa như một thủ tục hành chính cần phải có hơn là thực chất. Đó là chưa kể sự dễ dãi, xuê xoa để đôi bên cùng có lợi. Riêng với doanh nghiệp nhà nước, việc thẩm định gần như do doanh nghiệp tự quyết định, trừ những dự án có quy mô tầm cỡ quốc gia.

Thực tế cho thấy hiệu quả sử dụng vốn đầu tư lại giảm ngược với tiến trình tăng PCĐT. Mức độ lệ thuộc vào vốn đầu tư để tăng trưởng của Việt Nam ngày càng tăng, trong khi hiệu quả sử dụng vốn giảm rất nhanh: giai đoạn 1991-1995, vốn chỉ đóng góp 29,8% vào tăng trưởng GDP, nhưng đến giai đoạn 2001-2005 đã tăng lên tới 60% và vẫn tiếp tục tăng lên.

Có thể nói, sựPCĐT hiện hành đang làm gia tăng hoạt động đầu tư kiểu phong trào, mạnh ai nấy làm, chạy đua tự phát giữa các địa phương kiểu “con gà tức nhau tiếng gáy”, hoặc vì lợi ích nhóm, cục bộ và ngắn hạn, dễ phá vỡ toàn bộ quy hoạch, kế hoạch thống nhất, gây tổn hại cả về kinh tế-tài nguyên-môi trường và sức cạnh tranh, cũng như các lợi ích chung, quốc gia và dài hạn khác …

 Tình trạng trên đây cho thấy PCĐT chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong tình hình mới. Để quá trình PCĐT tiếp tục được hoàn thiện và hiệu quả hơn trong thời gian tới, sáu nhóm vấn đề sau đây cần được giải quyết.

Thứ nhất, phối hợp PCĐT với phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội theo hướng: Chính phủ thống nhất quản lý công tác quy hoạch trên phạm vi cả nước, bao gồm: quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của cả nước, của các tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương; quy hoạch các công trình kết cấu hạ tầng quan trọng có ý nghĩa chiến lược; quy hoạch tổng thể phát triển ngành, vùng kinh tế; quy hoạch chung xây dựng các đô thị (từ loại II trở lên); quy hoạch phát triển các khu công nghiệp, khu công nghệ cao.

Các bộ quản lý ngành phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư xây dựng quy hoạch phát triển ngành, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Bộ trưởng bộ quản lý ngành quyết định quy hoạch cụ thể phát triển nội bộ ngành, lĩnh vực theo phân công của Chính phủ.

Trên cơ sở quy hoạch tổng thể của cả nước, của ngành, của vùng kinh tế, Chủ tịch UBND cấp tỉnh xây dựng các quy hoạch cấp địa phương, bao gồm: quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, các tiểu vùng lãnh thổ thuộc tỉnh và của các đơn vị hành chính trực thuộc; quy hoạch cụ thể phát triển ngành trên địa bàn; quy hoạch xây dựng các đô thị (từ loại III trở xuống), nông thôn của tỉnh trình HĐND cùng cấp phê chuẩn, trước khi quyết định.

Với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm của cấp nào do cấp đó quyết định. Chính phủ lập, trình Quốc hội quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cả nước; UBND cấp tỉnh lập, trình HĐND cùng cấp quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn.

Thứ hai, PCĐT về nguồn vốn cần tiếp tục theo hướngkhông lệ thuộc vào nhóm A, B hoặc C, không áp dụng cơ chế uỷ quyền của cấp trên cho cấp dưới.

Chính quyền cấp tỉnh được quyền quyết định các dự án đầu tư từ ngân sách địa phương và cấp giấy phép cho các dự án đầu tư nước ngoài phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội và khả năng quản lý của địa phương.

Chính phủ điều hành đầu tư từ ngân sách trung ương do Quốc hội phê chuẩn. UBND cấp tỉnh lập dự toán, điều chỉnh, phân bổ, quyết toán các dự án đầu tư từ ngân sách địa phương trình HĐND cùng cấp phê duyệt. Căn cứ nghị quyết của HĐND, UBND cấp tỉnh quyết định một số chế độ, tiêu chuẩn định mức chi tiêu đầu tư ngân sách trong trường hợp không trái quy định của pháp luật; quyết định một số loại, mức lệ phí và các khoản đóng góp của chủ đầu tư và nhân dân phù hợp với đặc điểm, điều kiện cụ thể của địa phương.

Để tăng vốn đầu tư cho địa phương, tiếp tục điều chỉnh lại các nguồn thu và tăng tỷ lệ để lại cho địa phương theo hướng để các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đạt mức phát triển trung bình của cả nước tự cân đối được chi thường xuyên theo định mức của Chính phủ.

Thứ ba, phối hợp PCĐT với phân cấp quản lý đất đai và tài nguyên quốc gia theo hướng: Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trong phạm vi cả nước, quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cấp tỉnh.

Chính quyền địa phương các cấp trực tiếp tổ chức thực hiện các nhiệm vụ cụ thể về quản lý nhà nước đối với đất đai, tài nguyên trên địa bàn (trừ những trường hợp có quy định riêng của Chính phủ); chịu trách nhiệm quản lý sự biến động đất đai và thanh tra, kiểm tra việc sử dụng đất trên địa bàn. UBND cấp tỉnh lập quy hoạch, quyết định kế hoạch sử dụng đất; quyết định hạn mức giao đất, cho thuê đất, thu hồi và chuyển đổi mục đích sử dụng đất của địa phương trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được Chính phủ phê duyệt; quyết định giá đất cụ thể theo khung giá các loại đất do Chính phủ quy định.

Thứ tư, PCĐT cần gắn với phân định rõ quyền quản lý, sử dụng tài sản có được do đầu tư của các cấp (gắn với trách nhiệm) theo hướng phân loại tài sản cấp quốc gia, có loại tài sản cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Tài sản của cấp nào do cấp đó quyết định và chịu trách nhiệm quản lý, sử dụng, định đoạt theo quy định của pháp luật.

PCĐT cũng cần gắn với phân cấp quyền và trách nhiệm quản lý nhà nước và đại diện chủ sở hữu nhà nước của mỗi cấp chính quyền đối với phần vốn và tài sản nhà nước đầu tư trong các doanh nghiệp.Thủ tướng Chính phủ thông qua đề án thành lập công ty nhà nước, doanh nghiệp nhà nước; quyết định thành lập các tổng công ty nhà nước và các doanh nghiệp đặc biệt quan trọng.

Chính quyền cấp tỉnh quyết định việc thành lập và sắp xếp lại doanh nghiệp nhà nước do địa phương trực tiếp quản lý theo đề án tổng thể đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước trực thuộc.

Thứ năm, PCĐT cũng cần gắn với phân cấp quản lý các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công. Theo đó, Chính phủ thống nhất quản lý chiến lược, quy hoạch, thể chế, chính sách và thanh tra, kiểm tra các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công; chỉ đạo các bộ, ngành tổ chức cung ứng các dịch vụ công thiết yếu nhất, quan trọng trên phạm vi cả nước và những dịch vụ công mà chính quyền địa phương không có khả năng, điều kiện thực hiện.

Chính quyền cấp tỉnh và thành phố quyết định quy hoạch mạng lưới tổ chức, thành lập và quản lý các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công trên địa bàn như: giáo dục, y tế, khoa học công nghệ, văn hoá, thể dục thể thao, dịch vụ công ích... và các dịch vụ phục vụ sản xuất (khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư, khuyến công...); quyết định các chủ trương, biện pháp cụ thể để khuyến khích phát triển và đẩy mạnh xã hội hoá các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công ở các lĩnh vực giáo dục đào tạo, y tế, khoa học công nghệ, văn hoá, thể dục thể thao... để phục vụ tốt hơn nhu cầu của nhân dân địa phương. Thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các tổ chức, đơn vị về kế hoạch, tài chính, nhân lực, tổ chức.

Nên chuyển giao cho chính quyền cấp tỉnh trực tiếp quản lý các đơn vị sự nghiệp hiện do các bộ, ngành đang quản lý, trừ một số đơn vị sự nghiệp đặc thù, phức tạp, có tính chất quan trọng, chính quyền địa phương chưa đủ khả năng, điều kiện quản lý.

Chính quyền các thành phố chịu trách nhiệm quản lý các dịch vụ công cộng trên địa bàn đô thị; trực tiếp thực hiện các hoạt động đầu tư, xây dựng, khai thác, sử dụng, duy tu, bảo dưỡng, kiểm tra theo quy hoạch, kế hoạch đã được phê duyệt; bảo đảm trật tự an toàn giao thông, vệ sinh môi trường...; quyết định chủ trương khuyến khích phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật và phát triển các loại hình dịch vụ vận tải hành khách công cộng trên địa bàn.

Thứ sáu, PCĐT phải gắn với phân cấp quản lý về tổ chức bộ máy và cán bộ công, viên chức theo hướng: Trên cơ sở các quy định khung của Chính phủ, chính quyền cấp tỉnh quyết định việc thành lập, sáp nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh (trừ một số cơ quan chuyên môn do Chính phủ quy định thống nhất) và các cơ quan chuyên môn của UBND cấp huyện, phù hợp với tình hình, đặc điểm cụ thể của mỗi địa phương; quyết định việc điều chỉnh một số nhiệm vụ cụ thể giữa các sở, ban, ngành của cấp tỉnh và cấp huyện (không phải là những nhiệm vụ cơ bản, chủ yếu theo chức năng của mỗi cơ quan chuyên môn).

Căn cứ vào các định mức, tiêu chuẩn biên chế do Chính phủ quy định, chính quyền cấp tỉnh xác định tổng biên chế hành chính của địa phương trình Chính phủ quyết định; quyết định tổng biên chế sự nghiệp của tỉnh; quyết định phân bổ chỉ tiêu biên chế cán bộ, công chức hành chính cho từng cơ quan, đơn vị thuộc tỉnh và UBND cấp huyện; quyết định các chế độ khuyến khích, thu hút nhân tài, nhân lực có trình độ cao về làm việc tại địa phương; quyết định cụ thể số lượng cán bộ chuyên trách, công chức thuộc UBND cấp xã theo quy định khung của Chính phủ; quyết định số lượng và mức phụ cấp đối với cán bộ không chuyên trách cấp xã phù hợp với đặc điểm, tính chất và khả năng ngân sách của mỗi địa phương.

Căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ, tiêu chuẩn chức danh và quy trình cán bộ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm, cách chức, từ chức đối với người đứng đầu các cơ quan chuyên môn thuộc UBND và đơn vị sự nghiệp thuộc cấp tỉnh, không phải thoả thuận với các bộ, ngành liên quan.

Cuối cùng, điều cần nhấn mạnh là, để PCĐT có hiệu quả, cần sớm hoàn thiện và thực hiện Luật Đầu tư công, Luật Đô thị, Luật Bảo vệ lợi ích và an ninh quốc gia, Bộ Tiêu chuẩn hóa quy trình tuyển chọn các chức danh cán bộ quản lý nhà nước và một số luật định khác có liên quan tạo cơ sở pháp lý đồng bộ và phù hợp cho quá trình tăng cường và thực hiện PCĐT nói riêng, phân cấp quản lý nhà nước nói chung.

TS. Nguyễn Minh Phong